【湖南日报】陆福兴：耕地保护必须强化农民的主体地位

陆福兴

土地是地球对人类的恩赐，是我们生存与发展的根基，也是子孙后代可持续发展的珍贵财富。保护18亿亩耕地是我国农业农村发展的红线。湖南是粮食生产大省，担当着国家粮食安全的重任，但是耕地资源并不充裕，人均耕地不到1亩。因此，推进湖南农业农村现代化，严格保护耕地是重要一环。自古以来农民是耕地最直接的守护者，他们对土地怀有深厚的感情，熟悉自己脚下的每一寸土地。当前，国家非常重视耕地保护，建立起了各级领导干部牵头的耕地保护责任制。但现有耕地保护机制中对农民的作用和地位有所淡化。在一些地区，存在保护耕地中的“干部干，农民看”问题。因此，根据现实情况，强化农民保护耕地的主体地位，让农民成为耕地保护的主人，耕地保护才能真正落实到位。

强化农民耕地保护的主体产权。当前，我国耕地是集体所有，农民没有耕地所有权，因而没有耕地的处分权。在耕地征收和其他处分耕地的活动中，农民没有耕地保护的主体话语权。村集体名义上是耕地的所有者，但客观而言，村集体更多体现了上级指示的执行者角色，对于上级政府处分耕地的行为往往只能服从或配合，导致农民在耕地处置上话语权失位。因此，耕地保护要强化农民承包地的主体产权，赋予农民土地承包权有限处分权，规定非经相关部门批准并征得农民同意，不可减少农民的承包地面积，以农民耕地承包权的处分权抗辩村集体组织或其他组织与个人对耕地的处分权，防止农地被任意征收而减少，从体制机制上筑牢耕地保护的第一道防线。

确保农民耕地保护的主体利益。耕地是农民的根本利益所在。当前，农民种田效益低，耕地转包收益微薄，因而农民保护耕地的动力不足、积极性不高，对耕地的感情逐渐变得疏远，导致出现耕地抛荒、随意改变耕地用途甚至耕地毁损等行为。在现实利益驱动下，一些农户被动接受出让承包地的无奈选择。耕地利益是农民的传统利益，耕地耕种价值是可再生的价值，耕地保护对农民具有长远利益，要引导农民把耕地保护的长远利益与短期利益结合起来，使耕地保护能够与农民利益紧密相连。为此，一方面，耕地征用要以农民利益优先。凡是要动用农民承包的耕地，即使为国家公共利益占用农民耕地，也不能损害农民利益，必须补偿农民足够的承包利益；并且，增减挂钩的耕地要优先补充农民减少的承包耕地，要让农民拥有获得耕地利益的充分主体权利。另一方面，耕地保护要以增加农民利益为本。要加大耕地保护投入，加快推进耕地改良提升耕地质量，增强耕地的产出率和耕种效益，让农民种田能赚钱；要深化耕地承包经营制度改革，放活耕地承包经营权，提升农民耕地承包权的经济价值；落实农业农村优先发展原则，坚持耕地保护产生的利益优先分享给农民，让农民充分享有耕地保护带来的红利，以此激发农民保护耕地的积极性。

明确农民耕地保护的主体责任。农民既是耕地保护的权利主体，同时也要承担耕地保护的相应义务。据第一次全国污染源普查统计，我省农村总氮、总磷、COD等排放量分别占全省排放总量的36%、58%和67%，农业面源污染已成为我省最大的污染源。此外，某些地方耕地抛荒屡禁不止、破坏耕地用途管制也大有人在，这些问题的产生，很大程度是农民的耕地保护主体责任不明确。因此，在充分保护农民耕地利益的同时，要明确农民耕地保护的主体责任。一是要让农民担当承包地的耕地保护责任，强化农民对确权颁证承包地的保护义务，肩负起对承包耕地的数量和质量双承包的责任。二是对于农民破坏耕地生态环境、农地抛荒、违反耕地用途管制等非法行为，要加强教育警示，严格处罚，依法承担主体责任。三是要赋予农民耕地保护的监督权，鼓励农民承担耕地保护的监督责任，自觉担当监管承包地数量不减少和质量不下降的主体责任，检举揭发破坏耕地的违法行为，对于成效突出的要给予表扬奖励，增强农民监督耕地保护的主体自觉性。

（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授）

原文链接：https://hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2024-12/05/content_1714832.htm